本期推送上海市静安区教育局局长陈宇卿在中国教育发展论坛2019“人口变动与教育资源配置”上的发言全文
要点
上海市静安区教育局局长陈宇卿在“学龄人口变动与区域教育资源配置”报告中，从三年来静安区入学人口变动情况着手，指出人口自然增长、旧区改造的不确定因素、中心城区集聚效应、教育政策的意外影响是导致区域人口变动的主要原因，在此基础上提出了优化区域教育资源配置的建议。
【发言全文】
各位领导、专家、各位同仁，大家下午好。
今天的发言我想针对学龄人口的变动，谈谈静安区是怎么进行资源调整的。其实面对学龄人口的增长进行区域资源的调整，多数教育行政部门都会陷入被动无奈甚至弱势的境遇。我们最多的工作就是把多出来的学龄人口化整为零、见缝插针，然后和校长做深入细致的思想工作，这是我们最大的传统法宝，做通校长的工作，塞进更多的学生，然后完成当年的入学工作，这大概也是多数教育局长的工作。
我想先和大家报告一下我们静安区这几年人口变动的情况。从2017年到2019年，我列了一个表格。在这个表格当中，南部是指原来静安区，北部是原来的闸北区。2016年初两区进行拆违合并成为新静安区。南部整个新静安人口的变动有这样的特点，到了2018年呈现井喷状态，而且人口的波峰从幼儿园开始波及小学，最终初中也有所反映，这是第一个现象。第二个现象是哪里有新的楼盘的出现，哪里就有学龄人口增长的集聚，静安现在分为南静安和北静安，原来的静安区面积很小只有7.8平方公里，原来闸北是30平方公里。所以拆违合并以后，所有的开发都是在北部，所以北部大开发，大量楼盘出现，学生人数也不断涌现，新的楼盘意味着新的学龄人口的增长。这两个数字导致了最终产生的问题，如果资源不增加的话，我们就将面临区域教育品质的下降。2017年幼儿园缺额6个班，小学3个班。2018年幼儿园23个班，小学31个班，初中21个班。2019年到现在为止缺幼儿园24个、小学44个、初中18个。所以这是一个非常棘手的问题。
其次我讲讲原因，为什么产生这样人口的变动。
第一是人口自然的增长，我们做了一个推算。从计生委拿到的数字和民政局拿到新结婚人口的数字推算静安区的人口高峰大概持续到2021年，然后逐渐梯次下降进入一个平稳的阶段。到2021年我们进入资源的稳定期。但是，稳定期是建立在一胎人口基础上的，人口自然增长有两个因素，一胎我们前面是计算的，这是稳定的，这是可以有公式推断的。但是现在实行计划生育二胎政策以后，二胎的增长数字是不确定的，它取决于二胎育龄妇女的能力、条件，她受周围的影响，她的心情如何，各种因素最终都会导致新增人口的不确定性。比如二胎政策以后，一个学校的几名女老师都打算生二胎了，但这些临界状态的妇女到底生不生，养不养，都有很大的不确定性，假如忽如一夜春风来，千树万树梨花开，学校教师的资源就会变得非常紧张。
第二是中心城区的集聚效应，现在像静安寺老城区有大量的城区改造，改造以后有人说你们的人口不是导出到松江、嘉定了吗？其实导出的是夜间人口，白天的入学人口依然留在静安，因为现在可以空挂户口，户口挂在原地，没有房屋，但是户籍在，这些人口依然是当地教育部门要解决的对象。所以讲人口导出是导出晚间人口，白天人口依然没有导出，这是中心城区集聚效应。你这里的卫生教育发达，所以有居民把家搬出去，但读书还是在这里的，户籍还是在这里。现在大量有居住证的人口出现在静安，因为很多到上海来创业的年轻人，他是做了工作的，哪些是中心城区，哪些是社会事业比较发达的城区，他就把居住证办在哪里，这也导致了区域人口的增长。另外，外来务工的农民工子弟，一开始倾向居住在城市周边的区域，因为生活成本比较低。但是过了许多年以后，农民工教育选择的愿望也被激发起来，也开始往中心城区迁移。现在只要办一个居住证和灵活就业登记，他也就到了中心城区。所以中心城区集聚效应导致人口增长。
第三是教育政策的意外影响，市一级省一级的上一级单位教育政策会导致人口的增长。比如说上海前两年市教委推出集团化、学区化的办学政策。人们知道这里的优质资源在放大，就会提前锁定优质资源，在规定公布前就提前到你这里来等着，因为你的供应量在增加，所以大量人口涌入。可能在座有市教委的同仁，我不是说否定集团化、学区化教育政策的伟大意义和深远价值。我只是认为这个教育政策会对人口方面带来意外的影响。因为大量的人到静安来了，他们会提前锁定规定的学区房集团化入学的条件。另外，由于人户分离的政策，部分居民现在虽然户籍不在你这里，但如果办了人户分离的证明，依然是当地教育行政部门要解决的问题，所以这个政策也催生了上海人户分离的中介组织的产生。在一般的学校里办一个人户分离证明是几千块，在优质的学校旁边办一个人户分离要几万块，这样也导致了人口不确定的增长。比如说还有中高考的改革，“3+3”的政策导致学校资源不够丰满，“3+3”的组合方式有N种，学校资源不够就要挤占其他学生学习资源。诸如此类的教育政策会对资源造成影响。
第四是旧区改造的不确定因素，静安区的旧区改造是轰轰烈烈的。旧区改造一开始我们是有规定的，在你共建配套当中必须是有学校要做共同的配套服务的，但是谈何容易，开发商一开始是同意的，但是到了后面就开始闪转腾挪了，开发商总是有千般理由不把最好的资源给你。它总是有办法说服政府接受它的决定，最终政府也总是有办法说服自己从了吧。这也是我们在旧区改造过程中碰到的一些问题，这些问题都反映在人口变动和资源之间产生的不确定的关系，对我们教育行政部门进行资源的调配带来很大的压力。
最后，我想讲讲面对人口变动我们的一些政策和建议。
第一是进一步解放思想，突破固有的自我设限。为什么是自我设限呢？因为我觉得现在我们各级教育行政官员，特别是上一级教育行政官员执着于硬件面积的达标，甚至这已经成为某些教育官员的执念了。追求大、追求全，什么都是要达标，什么都是要面积支撑，把最主要核心内涵的质量给忽视了，这个是要突破一些自我设限的。我们看到很多的发达国家的教育并不是这样的，有的学校就是一幢楼但是并不影响它成为当地的名校。现在我们要解决幼儿园学前阶段的入学问题，建造幼儿园是有标准的，户外面积多少，户内面积多少，阳光日照满足多少都是有标准的。我想分享一个经验，德国人是怎么解决学前阶段特别是学龄托班的入学问题的，他就是在小区里面几个人找到一个三室二厅的房子，政府评估，然后各分一半钱，政府贴一点自己拿一点，就在三室二厅里面办这一幢楼的、小区的托儿所，解决了六七个孩子的入学问题。两个老师，然后政府贴一点他自己收一点，整个小区都是他活动的场所，日照都解决了，运动也达到了，家长接送就在这一幢楼里面，很好的解决了这样的问题。而我们还要千辛万苦找到资源找到地方解决这样的问题。
第二是简政放权，落实基础教育的法定责任。因为基础教育区县负责，法定责任义不容辞。区教委要给区县教育职能更大的治理空间做教育的创新。
第三是旧区改造过程中要落实教育部门在共建配套上的一票审核制度，这一票审核是支持它开工之前、开工之后、销售完毕整个过程中的一票审核，这才是共建配套真正落实。
第四是创新区县教育管理，创新并丰富各类办学模式，促进有效教育资源的整合，便于区域资源使用效能的最大化。我们现在办学模式既要有单一制的学制，也要有八年制、九年制、十二年制各种办学模式，使得教育资源的使用效能呈现最大化。
第五是要立足区域教育的优质均衡打造，切实提供更加精准针对的个性化教育服务，引导社会形成更先进、更理性、更稳定的教育需求。我们觉得作为一个教育行政部门，整个区的教育要优质均衡，提供均等的教育均衡。但是每个人的教育需求是不一样的，所以个性化的教育服务也要把它作为公共服务产品推到社会，使每个市民既得到均等的公共教育资源的支持，又得到有个性化的教育服务。这时候我们的家长的教育需求就会更稳定、更理性、更先进。
谢谢大家。
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国家教育宏观政策研究院
